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为什么基层政府或者政府官员有突破预算约束的动机和冲动？… 在微观上，组织设计中的激励机制诱发了政府官员追求超越其财政能力的发展目标和短期政绩的行为，导致了突破预算约束的冲动；在宏观上，组织制度对这些政府行为缺乏有效约束，甚至鼓励这些行为。
政府官员关心的是他们在任期期间的政绩，因为这是影响一个人职业生涯最为关键的因素；而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。
近年来出现的另外一种突破预算约束的方式是自上而下的“钓鱼工程”。这与我们熟知的传统计划经济中自下而上的“钓鱼工程”的做法是相反方向的类似情形：上级政府拿出很少的一部分资金作为激励，鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程。
我们上面谈到的“钓鱼工程”体现了“少花钱，多办事”，调动各方积极性的原则，从政府角度来看也是理性的。
各级政府中每一任新的领导干部上马，就会提出一系列新的政绩项目。而这些项目往往不能再已有的预算编制内实现，需要动员预算外资源，由此产生了向下摊派的冲动，即鼓励下级部门提高发展速度，扩大生产规模，建设政绩工程。
不难想象，如果一个企业公然拒绝政府的摊派，它的生存空间就会受到严重威胁。
正如韦伯所指出，官僚组织的一个特点是非人格化，即按章办事，不徇私情。… 但是，在实际生活中，我们却看到了与此相反的行政关系人缘化倾向，即在实际运行过程中，组织内部和组织间的交往在很大程度上通过非正式关系——人缘化及其关系网络——经营运作。
官僚制度非人格化在很大程度上增加了政府官员在执行政策过程时所承担的风险和工作考核的不确定性。 … 为了应对这些风险和不确定性，他们需要采取相应的措施来达到以下双重目标：一方面，他们需要有能力动员资源以便完成任务；另一方面，他们需要经营自身保护的安全网，以便在出现问题时得到保护。
从基层政府的角度来看，中央政府在下达政策指令时，经常没有把执行的成本考虑在内，或者虽然有时伴随着相应的执行资源，但被中间环节所克扣。
如此，我们看到一个互为强化的怪圈：上级政府为了防止共谋而集中权力，加大执行过程的激励强度、推动组织制度正式化；而这些做法在很大程度上恰恰诱导、强化了共谋现象：权力越集中，治理力度越大，基层政府面临的执行压力越大，其经营各种关系网络的冲动越强。